О недропользовании в КР

По мнению Кубата Осмонбетова, профессора, доктора геолого-минералогических наук, действующий сегодня закон о недрах, принятый почти 20 лет назад, претерпел различные поправки дополнения, но суть его от этого не изменилась. Профессор считает, что данный морально устаревший закон не соответствует уровню развития киргизской экономики на сегодняшний день.

Министерством природных ресурсов (МПР) около трех лет назад была предпринята попытка разработать пакет кодексов и законов (дополнений и изменений) по случаю реформы недропользования в КР. Но во время проведения неоднократных слушаний, предложения МПР КР пришлись по душе не многим. Закон не понравился своим консерватизмом, так как схема, предложенная МПР, напоминала скорее несколько обновленную версию ныне действующей системы по лицензированию участков, что фактически  способствует увеличению бюрократии и коррупции в системе недропользовния.

По имеющимся сведениям МПР КР на начало этого года насчитывалось 998 пролицензированных объектов недропользования. Из которых на 174 объекта были выданы разрешения для  поиска разных видов минерального сырья, для проведения разведочных работ- 215, для разработки месторождений – 609 лицензий. В прошлом году МПР КР аннулировало 550 лицензий. Еще одним недостатком в недропользовании является отсутствие разнообразия форм недропользования, а вместо этого происходит навязывание лишь одного, командно-административного принципа, заключающегося в предоставлении лицензии.

В связи с этим в последние годы вокруг лицензирования развернулась нешуточная битва. Заинтересованных в этом много. Это и компании, желающие стабильности и покоя, губернаторы, жаждущие обладать соответствующими полномочиями для распределения между недропользователями участков недр, и ряд Министерств  КР (природных ресурсов, финансов, коммуникаций и транспорта ), которые периодически с переменным успехом делают попытки перехватывания друг у друга инициативы в недропользовании.  

Камнем преткновения стал вопрос собственности. В КР регулярно поднимают вопрос по признанию отдельных горных предприятий или ресурсов, извлекаемых из них госсобственностью, то есть затрагивается вопрос их национализации. До этого конечно не дошло, но и нынешнее законодательство, касающееся недр, менее противоречивым не стало. Нередки выступления местных жителей и НПО против недропользования, объясняя свою категоричную позицию нарушением экологической безопасности и пр. В свою очередь, предприниматели-недропользователи всерьез опасаются будущих революционных изменений в законе, которые могут появиться в условиях  сложившейся в стране ситуации. Их беспокойство по этому поводу не напрасно.

А что говорит мировая практика?

В большей части стран минеральные ресурсы и недра являются собственностью государства. Права для проведения разработок месторождений добывающим компаниям передаются в рамках законов. Это концессионные договора и договора СРП (подряд и соглашение о разделе продукции). В КР, к сожалению, в отношении ценных крупных объектов применяют только концессионные договора.

Договоры о подряде и соглашении раздела продукции (СРП) применяются в, Перу, Норвегии, Нигерии, Венесуэле и др. Зарождение первых договоров СРП произошло в развивающихся странах. Впервые он был заключен в 1966 году в Индонезии. Страны, в которых стабильная экономика, к примеру, Великобритания, Австралия, не нуждаются в подобных законах, так как то, что установлено законодательно, не подлежит переговорам.

Исключением из правил составляет США, где участки недр и соответственно все полезные ископаемые, которые там залегают, могут находиться в частных руках.

Несколько иначе и в Канаде. В этой стане недра считаются собственностью провинций, для каждой из которых характерен свой режим недропользования.

Страны СНГ все еще отличаются сильной бюрократической нагрузкой на недропользователей. Административные барьеры могут возникать и проявляться на следующих этапах: при проведении прединвестиционного конкурса или аукциона на получение лицензии (права недропользования); при оформлении условий на разрешение пользоваться недрами (это неотъемлемое приложение к лицензии, изменения по заявке недропользователя, но чаще государства, собственника минеральных ресурсов); при конвертации из лицензии, выданной на проведение геологоразведочных работ, в лицензию на эксплуатацию месторождения; во время текущего оформления и получения пользователями недрами периодических разрешений на соответствующие виды деятельности.

Недропользователям необходимо проходить все вышеозначенные этапы, в противном случае, законодательством предусмотрены угроза потери права на недропользование, остановка производства работ и иной ущерб бизнесу.

В Кыргызстане в последнее время появился термин "инвестиции в обмен на ресурсы" или "недра в залог". Как оказалось, зарубежные страны, за экономическим содействием к которым обратилась страна, готовы инвестировать средства под залог республиканских природных ресурсов. Конституция СССР и законы сейчас годятся лишь в качестве воспоминаний. Процесс суверенизации страны сейчас очень многое поставило верх дном, в отношении владений в частности. По прошествии почти двадцати лет страна, наверное, в первый раз за все это время серьезно задалась вопросом в отношении природных ресурсов, чем она владеет и насколько это может быть выгодно. Другими словами, как прокормиться, сохранить язык и государственность, используя природные ресурсы (землю, недра, воду, леса и пр.).

Сегодня, когда пытаются найти новую экономическую модель рационального использования сырьевых ресурсов нации, многое актуально. Необходимо решение сложнейшей проблемы, когда сырьевой блок – мощное бюджетообразующее ядро национальной экономики с одной стороны, и систематизация и обновление ресурсного права с другой.

Альтернативные подходы

Подходы при управлении отношениями пользования недрами, а также при определении права недропользования. Концессия или лицензии?

Кыргызстану нужно обновить горнорудную промышленность. Необходимо найти пути стимулирования геологоразведочных и геологодобывающих работ, инвестирования.

В стране есть богатая и ценная минерально-сырьевая (особенно это касается золота) база. Однако, к сожалению, за последние двадцать лет в Кыргызстане не произошло открытия никаких новых крупных месторождений, крупных рудников, да и вообще какого-нибудь более ли менее значимого расширения деятельности имеющихся уже рудников (комбинатов), наметилось резкое снижение добычи всех полезных ископаемых, кроме золота. Причины спада кроятся в проблемах, которые связаны с общим состоянием экономики страны. Инфляция достаточно высокая, иностранная валюта в дефиците, причем постоянно, инфраструктура, техника, технологии ухудшаются, коррупция, массовый отток молодых квалифицированных кадров и многое другое является характерным для экономики страны.

Что касается недропользования в Кыргызстане, то страна подключилась к заключению концессионных договоров. Но в республике до сих пор не провели теоретические разработки правовых вопросов пользования недрами. Не существует единого мнения в отношении принципиальных позиций лицензирования. Как результат, было создано МПР КР, которое, в свою очередь, традиционно является консерватором, по возможности стремясь к сохранению статуса - кво, то есть административной системы лицензирования.

Стоит заметить, что сейчас лицензия может быть довольно легко приостановлена и даже отозвана согласно решению МПР КР без необходимости вмешательства судебных инстанций. Возвращена она может быть только с участием юристов в судебном порядке. МПР КР уверено, что лицензирование себя еще не исчерпало.

В НПО есть и некоторые "профессионалы", которые мечтают отделить от МПР КР процесс лицензирования и создать новый государственный орган, который бы занимался только проблемами, связанными с лицензированием. По мнению Кубата Осмонбетова, это недопустимо. В случае создании новой бюрократической структуры, бюрократическая нагрузка и коррупция в недропользовании будет не исключена, а увеличена. Это оттолкнет инвесторов.

Мировая практика недропользования знает немало хороших примеров. Так, в РФ делается ставка на принципиально новую форму недропользовательских отношений – на гражданско-правовую вместо административной. В России считают необходимым централизацию управления недрами, но при этом у регионов должно оставаться право на участие в конкурсных комиссиях, распределяющих права недропользователей. Закон должен четко и подробно описывать порядок выдачи лицензии и отзыва.

Российские политики убеждены в том, что договора об аренде и подряде должны иметь широкое применение, но принцип состязательности должен соблюдаться в обязательном порядке, то есть необходимо проведение различных тендеров, аукционов и конкурсов. Многие полагают, что сфера недропользования должна быть понятной и прозрачной для населения и инвесторов. Причем, необходима дифференциация налогообложения компаний с учетом многих факторов, таких как степень сложности условий добычи, изношенность месторождений и многие другие, другими словами, всего, что оказывает влияние на себестоимость продукции.

Однако дифференциация рентных платежей относится к налоговому законодательству. В РФ собственность на недра в зависимости значимости и крупности месторождений может быть федеральной, региональной и местной. К примеру, собственностью РФ является "Сухой Лог", крупное месторождение с запасами золота в 2 000 т. Многими юристами предлагается квалифицировать отношения недропользования исходя из их основы: горный подряд или горная аренда. К тому же, это бы позволило снять тезис, который выдвигают приверженцы административных управленческих методов. Если говорить о порядке предоставления права недропользования, то будет существенное различие при горном подряде и горной аренде.

В начале этого года стало известно, что в Казахстане утвердили новые правила предоставления недропользования. Министерство нефти и газа РК  получило предписание предоставить право недропользования на проведение работ по разведке, добычи, совмещенной разведке и добычи углеводородного сырья.  Министерству индустрии и новых технологий поручили предоставить право пользования недрами на проведение работ по разведке, добыче, совмещенной разведке и добычи полезных ископаемых, исключение лишь составляют общераспространенные и углеводородное сырье, предоставлять права на разработку и добычу которых уполномочены местные, городские исполнительные органы, города республиканского значения, столица.

Согласно закону о недрах существует три способа предоставления права недропользования: с проведением конкурса или без путем прямых переговоров, на основании разрешения соответствующего органа в письменном виде или договора.

Срок выдачи разрешения составляет от двух недель до двух месяцев.

Для оздоровления экономики Ганы, правительство этой страны сделало ставку на ряд ключевых промышленных отраслей, в числе которых и горноудная, в которой по закону предусматривается 3-этапная лицензионная система. Она состоит из проведения рекогносцировочных поисков; детальной разведки и аренды участка для разработок месторождения. В основных положениях закона прописана арендная плата за право разработок недр -3 -12%; ускоренная амортизация в первый год -75%, в последующие годы -50%, подоходный налог -45%. Доля участия государства в горных проектах около 10%, в дальнейшем  возможно получение 20%, если будет договоренность с инвестором. Помимо этого закон предусматривает беспошлинный ввоз материалов и оборудования, предоставление возможности горнодобывающим экспортирующим компаниям удержания на своем счету части доходов, полученных от экспорта продукции для их дальнейшего использования на приобретение сырья, оборудования, запасных частей, зарплаты, выплаты дивидендов или в качестве ссуд.

В Украине лицензировали почти 70 видов деятельности и около 2000 видов работ. Выдачей лицензий занималось более сорока органов государственной власти.

В ходе предвыборной кампании В.Януковича, с учетом уровня коррупции в Украине, лидер партии регионов пообещал сократить на 90%. количество лицензий для бизнеса. Президент внес в Верховную Раду предложение об изменениях в действующем законодательстве, которое нашло поддержку среди депутатов в октябре прошлого года. Произошла отмена лицензирования 23 разновидностей хозяйственной деятельности, сокращение составило почти 30%. В принятом законопроекте из списка лицензируемых исключили поиск, разведку и добычу полезных ископаемых, производство драгоценных камней и драгметаллов. Стоит заметить, что этот вопрос в Верховной Раде поднимался неоднократно на протяжении последних двух лет.

Развитие законодательства

Лицензирование является механизмом давления на бизнес и серьезным административно-бюрократическим элементом в регулировании внутреннего рынка. Поэтому государству необходимо сформировать четкую юридическую позицию по отношению к вопросу недропользования. Обновленный закон о недрах и другие сопутствующие законы должны содержать положения, касающиеся горной аренды, горного подряда, геологического и горного аудита, а также аукциона.

Горная аренда. Согласно договору предусматривается передача участка недр от собственника (государства)  недропользователю (арендатору) во временное пользование на определенный срок и за определенную плату. Договор подлежит государственной регистрации, только после этого его права вступаю в силу.

Горный подряд. Это подрядные отношения недропользования, в основе которых договор о разделе продукции. Государство посредством договора предоставляет инвестору на срочной и возмездной основах исключительное право на поиск, оценку, разведку и разработку месторождений на определенном участке. При этом все риски и расходы, связанные с поиском возлагаются на подрядчика (инвестора).

Таким образом, природа отношений недропользования является далеко не праздным вопросом, от решения которого зависит порядок оформления недропользовательских отношений и при СРП (соглашение о разделе продукции), режиме концессий, и при лицензионной системе, а также от этого зависят и правовые положения сторон, но главное – это защита интересов недропользователей и государства.

Причем в процессе составления предлицензированного соглашения или при иных  отношениях с недропользователем необходимо заранее обговаривать первичность отчета по оценке воздействия на экологию с составлением ТЭО освоения, экспертизой и исполнением обязательств по разведке (разработке) месторождения.

Развитие недропользования в КР связано с многочисленными проблемами, решить которые представляется возможным только при наличии высококвалифицированных соответствующих кадров и после принятия законов и нормативных актов в соответствии с новой редакцией Конституции и перехода к парламентской форме управления страной.

По материалам analitika.akipress.o